آنالیز مزایا و معایب لایحه جنجالی مشارکت عمومی-خصوصی ، راستا فساد های میلیاردی در پروژه های دولتی هموارتر خواهد شد؟ - سفر به آنتالیا

گروه اقتصادی خبرنگاران- سینا احدیان؛ شاید لایحه مشارکت عمومی - خصوصی یکی از چالش برانگیزترین و پر بحث ترین لوایح دولت روحانی است که در شرایط کنونی در دستور کار کمیسیون های مجلس شورای اسلامی قرار گرفته است. این لایحه در ابتدای سال 97 به مجلس ارایه شد. اما رصد سابقه این لایحه نشان می دهد که برای اولین بار این لایحه در انتهای سال 91 و در دولت دهم در سازمان سرمایه گذاری و یاری های فنی و اقتصادی ایران وابسته به وزارت اقتصاد تهیه و به دولت وقت ارایه شد، اما دولت دهم که در ماه های پایانی خود قرار داشت، فرصت آنالیز این لایحه را پیدا نکرد.

انتقاد مهم ترین تشکل های بخش خصوصی فعال در طرح های عمرانی

مهم ترین تشکل های بخش خصوصی فعال در طرح های عمرانی، نسبت به شیوه پیشبرد لایحه مشارکت عمومی و خصوصی با انتشار بیانیه ای هشدار دادند.

در این بیانیه بزرگترین تشکل های مهندسی و حرفه ای بخش خصوصی کشور نسبت به کنار گذاشتن قانون برگزاری مناقصات با بهانه مشارکت دادن بخش خصوصی هشدار داده و از دولت و مجلس خواستند که قواعد محاسبات عمومی کشور را بر هم نزنند. چرا که این امر منجر به سبب بی انضباطی اقتصادی می گردد.

معاملات دولتی به تاریکخانه می رود

فرشاد مومنی؛ استاد اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی اخیرا با هشدار به سران قوا برای جلوگیری از اجرای این لایحه گفته است: معاملات عمومی که دارای ارزش سالانه قریب دو هزار هزار میلیارد تومان (2 هزار همت) در کشور است، به گواه آمار سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) دارای بیشترین حجم رشوه مبادله شده در میان 8 شاخه حکمرانی است که به تنهایی بیش از مجموعه 7 شاخه دیگر و معادل 57% کل رشوه های دولتی را در خود دارد.

مومنی اضافه نمود: اینک به بهانه طرح های عمرانی نیمه تمام و با نام لایحه مشارکت عمومی و خصوصی، پرمفسده ترین بخش حکمرانی (یعنی معاملات دولتی) را به اتاق های تاریک تر حکمرانی می برند.

از انجایی که دکتر بهروز علیشیری؛ رئیس اسبق سازمان سرمایه گذاری خارجی و یاری های فنی و اقتصادی بعنوان مبتکر اصلی این لایحه، تا نیمه اول سال 93 هنوز در دولت روحانی حضور داشت، لایحه فوق مجددا به ابتکار وی توسط وزارت اقتصاد به دولت یازدهم ارسال شد. این لایحه پس از کش و قوس های زیاد و در شرایطی که دیگر نه ایشان و نه مشاورین ارشد وی در سازمان سرمایه گذاری حضور نداشتند، در کمیسیون های تخصصی دولت آنالیز شد و در کمال تعجب متاسفانه در سال 94 از دستور کار دولت خارج شد. چند سال بعد دولت لایحه جدیدی را به مجلس ارایه داد که هم اینک در دستور کار مجلس است، ولی زمینه ساز مناقشات زیادی شده است.

برای آنالیز و تحلیل این لایحه و نقاط قوت و ضعف آن سراغ دکتر بهروز علیشیری رفتیم. همانطور که گفته شد وی به عنوان رئیس اسبق سازمان سرمایه گذاری خارجی و یاری های فنی و اقتصادی در سال های 86 تا 93 مبدع بسیاری از اقدامات ساختاری در این حوزه بود، که در نوع خود برای اولین بار در اقتصاد ایران به اجرا می رسید. برای نمونه موضوع بهبود فضای کسب و کار، صدور اوراق مشارکت ارزی دولتی، پیشنهاد تاسیس صندوق وام سرمایه گذاری خارجی و صندوق توسعه ملی، پیشنهاد شورای مصاحبهی دولت و بخش خصوصی، تدوین لایحه مشارکت عمومی و خصوصی از جمله ابتکارات مدیریتی علیشیری است که منشاء تحولات بزرگی در ساختار های اقتصادی کشور شده است. به همین منظور و تحلیل لایحه مشارکت عمومی-خصوصی و حواشی جدید جانبی این مصاحبه را ترتیب داده ایم که متن ان در ادامه تقدیم می گردد.

آقای دکتر هر چه زمان می گذرد نقدها به لایحه مشارکت عمومی و خصوصی بیشتر و شدیدتر می گردد. اخیرا هم بعضی کارشناسان نظیر اقای مومنی، رنانی، فاضلی و توکلی نقدهای را متوجه این لایحه نموده اند. این نقدها از سوی کارشناسان موافق و مخالف دولت مطرح شده است. شما این نقدها را دیده اید و چه نظری دارید؟

بله سعی می کنم اظهار نظر ها در خصوص لایحه مشارکت عمومی و خصوصی را ببینم. عمده نقدها متوجه خدشه به قانون محاسبات عمومی کشور است و از این موضوع ابراز نگرانی نموده و هشدار داده اند که رویه این لایحه فساد زا است و زمینه های بروز فساد در واگذاری پروژه ها را فراهم می سازد، و یا اینکه در تاریکخانه های نظام اداری و توسط چند نفر، طرح های توسعه ای کشور واگذار خواهد شد و در نهایت توصیه نموده اند تا این لایحه توسط دولت پس گرفته گردد یا از دستور کار مجلس خارج گردد، البته با رهیافت های نسبتا متفاوت به این موضوع. البته اگر به نحوه عملکرد دولت ها (نظام اداری کشور) در انجام وظایف اقتصادی رجوع کنیم این دسته از دغدغه های فوق منطقی و اصولی جلوه گر می گردد. دولت (نظام اداری) در انجام وظایف خود ناکارآمدی مطلق دارد و همه اقدامات سیاست های تعبیه شده برای برون رفت از ساختار های معیوب کنونی دچار کارکرد غلط می گردد، اما آیا این ناکارآمدی دلیل کافی برای مسدود سازی انجام اصلاحات اقتصادی و اقتصادی در اقتصاد ایران است؟ نکته مهم این است که برای مقابله با ناکارآمدی و توهم دانایی نباید مانع جراحی های حتمی در اقتصاد ایران شد.

پس شما نقدها فوق را وارد می دانید و ان را تایید می کنید؟

نه مطلقا. عمده نقدها غلط و ناصواب است. از این باب غلط است که ان ها به روح مشارکت عمومی و خصوصی انتقاد دارند. انتقاد به یک لایحه باید صریح و دقیق باشد. کدام بند یا ماده؟ منتقد باید صریح بگوید. حرف های کلی منطقی نیست. بیشتر ژست روزنامه ایی دارد تا تکنیکی! از طرفی عمده این اساتیدی که شما نام بردید سابقه کار یا دانش تامین اقتصادی و تعریف پروژه نداشته اند! سازمان برنامه هم پاسخ روشنی به ابهامات مطروحه نمی دهد یا نمی تواند؛ لذا این چرخه پیش می رود. من هنوز نقد دقیق و حرفه ای به این لایحه ندیده ام. الان همه متن را در اختیار دارند؛ لذا باید مستند بگویید که کدام ماده یا تبصره درست نیست و ناصواب است و باید اصلاح گردد. این می گردد نقد موثر. حرف های قشنگ را می توان در کلاس های نظری طرح کرد، اما در اجراء و اصلاح متن یاریی نمی نمایند.

خود شما از منتقدین جدی این لایحه بوده اید. ایا این لایحه را تایید می کنید یا کماکان می خواهید که از دستور کار مجلس خارج گردد؟

زمانی که ما ایده تدوین کار لایحه را در سال 89 و 90 در ذهن داشتیم بر پایه مفروضاتی بود. این مفروضات شامل تجربه سه دهه فعالیت در حوزه تامین اقتصادی داخلی و خارجی بود. اینکه چرا نظام تامین اقتصادی ارجاع پروژه های زیربنایی کشور معیوب است، چرا دیگر نمی توان به پشتوانه رهیافت های کلاسیک تامین اقتصادی و عمدتاً متکی به درآمد های عمومی، وظایف حاکمیتی دولت در انجام پروژه های توسعه ای را مدیریت کرد، اینکه چرا و چگونه قوانین اقتصادی، مناقصاتی و محاسباتی حاکم، پاسخگویی مناسبات جدید (ppp) نیست؟ این که چگونه هزینه نهایی انجام پروژه های عمرانی در کشور گران تمام می گردد؟ این که چرا یک پروژه با دوره ساخت سه ساله، تا 30 سال امتداد می یابد، اینکه چرا و چگونه کشور های مختلف نه فقط پیشرفته یا توسعه یافته این مدل را وجه غالب تامین اقتصادی خود نموده اند و نحوه اهرم سازی پول پرقدرت دولت برای جلب مشارکت بخش خصوصی چگونه است و چرا و چگونه باید ساختار های نوینی در عرصه های اجرا، قوانین و مقررات و نظام تصمیم گیری، ارجاع پروژه ها و نظارت بر برنامه ها طراحی و به اجرا گذاشته گردد تا بتوان این چرخه های معیوب را متوقف کرد و کشور را در جهت توسعه و کارآمدی انجام وظایف حاکمیتی خود برای انجام سریع و کم هزینه، شفاف، زمان مند و با کیفیت بالا در انجام طرح های توسعه ای نزدیک کرد، اینکه چرا لایحه اولیه در سال 1393 و 94 از دستور کار دولت خارج شد و چرا در اواخر سال 1396 لایحه جدیدی با بهره گیری صرف از مفاهیم ان لایحه توسط دولت دوازدهم تدوین شد، مورد بحث کنونی نیست، ولی این لایحه جدید حاوی نکات، مفاهیم و رویکرد های غلطی است که در بعضی موارد متضاد با فهم صحیح از منافع ملی و نحوه ارجاع کار بر پایه رهیافت ها و اصول مشارکت عمومی و خصوصی است. این لایحه یا باید پس گرفته گردد تا توسط دولت بازنگری اساسی گردد، یا باید توسط مجلس در جهت صحیح اصلاح خود قرار بگیرد، لذا نباید پرونده این موضوع بسته گردد. ریشه نگرانی های مطرح شده صاحبنظران عزیز قابل درک است، اما نباید ترسید و از آن گریخت.

پس شما معتقدید که این مدل مزایای جدی برای اقتصاد کشور دارد و می توان لایحه جدید و دقیقی در این مورد تدارک دید؟

حتما توجه داریم که تا به امروز ده ها پروژه زیرساختی بر پایه همین مدل (ppp) و عمدتا در قالب ساخت، بهره برداری و واگذاری در ظرف زمانبندی خود با کیفیت نسبتاً مطلوب توسط بخش خصوصی و با مشارکت دولت به ثمر رسیده است. قریب 2 هزار کیلومتر طرح های بزرگراهی از جمله پروژه بزرگراه تهران پردیس و یا نیروگاه های جنوب اصفهان و فارس در همین قالب انجام گرفته است، اما متوجه هستیم که اگرچه این طرح ها با موفقیت به بهره برداری رسیده اند، اما به دلیل فقدان ساختار های مطلوب در این حوزه هنوز با مشکلاتی روبرو هستند و در عین حال از عمومیت کافی هم برخوردار نشده است. از طرفی تا به امروز ده ها پروژه در کشور های همسایه نظیر پاکستان، ترکیه و کشور های حوزه خلیج فارس در عرصه های نیروگاهی و آب شیرین کن و بزرگراه ها و سایر تسهیلات زیر بنایی در قالب این مدل و با هزینه ده ها میلیارد دلار صورت گرفته است.

بر پایه گزارش رویترز که در تاریخ 20 مارس 2021 منتشر شد، دولت سعودی قرار است 1.3 تریلیون دلار پروژه با مشارکت بخش خصوصی و با رهبری ارامکو؛ و با هدف متنوع سازی اقتصاد خود انجام دهد. جزئیات طراحی و آماده سازی عرضه پروژه ها در یک فرایند رقابتی با کمترین هزینه و بهترین کیفیت مطابق با معیار های بین المللی انجام می گردد و بهترین سرمایه گذاران و پیمانکاران ملی و بین المللی در آن رقابت می نمایند و فرایند مزایده به صورت برخط و آنلاین و لحظه به لحظه قابل مشاهده خواهد بود؛ لذا اگر شر در جزییات است؛ خیر هم در جزییات است. فقط باید یاد گرفته باشیم که چگونه باید خیر و شر را شناسایی کنیم. ملاحظه می کنید که ما یک نسل کامل در نظامات تامین اقتصادی عقب هستیم و بخش هایی از آن را در قالب همین مدل مشارکتی و بازار سرمایه به غلط و ناشیانه انجام می دهیم.

بعضی اقتصاددانان نظیر اقای رنانی گفته اند که دور زدن قانون مناقصات و محاسبات عمومی فساد افرین است. ایا شما موافقید؟

خیر، این برداشت کاملا نادرست است. یکی از اصول اساسی مدل های مشارکتی دولت و بخش خصوصی حداکثر سازی رقابت، شفافیت و گزینش بهترین پیشنهاد با بالاترین کیفیت است. اصولی که تحت این قوانین کنونی اقتصادی و محاسباتی امکان وقوع نخواهد داشت.

پروژه هایی که بر پایه همین قانون محاسبات و مناقصات و کاملا متکی بر درامد های عمومی و عمدتاً نفتی تا کنون در کشور صورت گرفته، فسادزا، پرهزینه و بی کیفیت و غیرشفاف بوده و یا پروژه های اجرا شده کشور توسط بخش خصوصی؟ لذا باید متوجه چالش های اصلی اقتصاد ایران و نظام اقتصادی ان باشیم. بدون فهم دقیق این چالش ها و غوطه ور بودن در کائنات، امکان به قطع چرخه های معیوب اقتصاد ایران نخواهیم بود. کشور بدون اصلاحات ساختاری در حوز های اجتماعی، عمدتاً اداری، اقتصادی، نظام اقتصادی و پولی قادر نیست به جهت توسعه بازگردد. نباید پشت واژه های فساد پنهان شد یا برای فرار از جزئیات صورت مسئله را پاک کرد.

سیاست های اصلاحی باید درست طراحی گردد، از تجربیات بین المللی بهره گرفت، ساختار ها متناسب با ان را آماده کرد، مقررات و نظامات کهن اقتصادی و محاسباتی را فرو ریخت و ساختار های حرفه ایی متناسب با ان را خلق کرد، کارگزاران دارای توهم دانایی را الک کرد و صاحبان اندیشه جدید را به این ساختار ها تزریق کرد. مجادله بر سر اختراع چرخ هم نیست، چرخ اختراع شده و کشور های شبیه ما هم سال ها است این کار را یک رویه نموده اند، فقط باید آستانه های حداقلی استفاده از ان را یاد بگیریم.

باید توجه کنیم قوانین اقتصادی و محاسباتی موجود برای این ترتیبات جدید مناسب نیست و مقررات ساده تر با بالاترین شفافیت محاسباتی جایگزین ان گردد. دوستان توجه نمایند که در ترتیبات جدید دولت از یک تامین اقتصادی نماینده اصلی و نهایی و مقررات گذار پررنگ به حوزه های پرورشگری نقل مکان می نماید. ایفای کارکرد قابلگی و پرورشگری با اسلوب های کهن عملی نیست.

شما فکر می کنید که این لایحه می تواند با اصلاحات مورد نظر به مدار تصویب مجلس بازگردد؟

دقت کنیم که دغدغه اصلی ما لایحه نیست. تدوین اصول و رویه های ترتیبات مشارکت عمومی- خصوصی به صورت درست و حرفه ایی است تا ما را از فقر و فلاکت رویه های کهن اجرای طرح های عمرانی و زیربنایی رها کند. با این چراغ راهنما متوجه می شویم که این لایحه فاقد ویژگی های مورد نظر است. فهم غلط موضوعی، ساختار های مغشوش و احکام تفسیر پذیر در این لایحه مانع از اجرای درست ان خواهد شد؛ لذا مساله این است که این لایحه ظرفیت چنین کاری را ندارد و باید دوباره تدوین گردد. بلوغ فکری سازمان برنامه و بودجه کشور پیش احتیاج این اتفاق است. این سازمان باید از حیات خلوت سیاسیون پاک سازی گردد. اگر این بلوغ رخ دهد بسیاری از مصائب اقتصاد ایران حل خواهد شد.